遇见东方，共赴未来 ——上海东方枢纽国际商务合作区伴随式规划回顾

“中国人对开放的理解，经历了一个逐步走向深刻的过程。而浦东，就是这个过程的具像化表达。”

——《解放日报》头版：《再出发再创业，浦东以开放拥抱世界》

2025年是浦东开发开放35周年，也是浦东站在历史的新起点，以“五个中心”建设为核心，探索更高水平制度型开放的新篇章。从20世纪90年代“金融先行”建设陆家嘴金融贸易区，到今天“大东方战略”中的上海东方枢纽国际商务合作区，随着开放步伐的不断迈进，承载开放基因的城市空间也不断进化。2024年2月国务院批复《上海东方枢纽国际商务合作区建设总体方案》，明确在综合保税区、海关监管区和口岸限定区域管理制度的基础上，叠加特定封闭区域人员跨境流动便利化政策措施和商务服务功能，依托东方枢纽上海东站和浦东国际机场国际国内人员交汇优势，以及浦东国际机场中转客流优势，打造高度便利的国际商务交流合作平台。

上海东方枢纽国际商务合作区规划面积约0.88平方公里，作为东方枢纽地区最开放也是先行启动的地区之一，彰显了国家对外开放的决心和上海对外开放的使命。本文结合国际商务合作区的工作历程，重点围绕开放与管控、效率与体验、近期与远期这3组关系，破解枢纽地区制度型开放的密码。

图1：上海东方枢纽国际商务合作区区位图

01从概念到实施，提供全过程“伴随式服务”

1.匠心筑基，责师团队陪伴大东方地区成长

从《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中首次明确提出建设上海东站开始，以上海市城市规划设计研究院领衔多家专业机构组成的责任规划师（简称“责师”）团队秉持“十年磨一剑”的工匠精神，通过战略规划与实施推进双轮驱动战略，构建覆盖“战略引领—专项支撑—实施落地”的规划传导体系，深度参与大东方地区规划建设。在战略研判层面，责师团队编制东方枢纽及周边地区专项规划、浦东综合交通枢纽专项规划以及大东方范围内多个街镇主体的战略及法定规划，系统性擘画国际枢纽门户发展蓝图。在实施推进层面，主导东站站本体、站前区、东方枢纽国际商务合作区、东方枢纽中心区的城市设计国际方案征集及控规等一系列工作，充分发挥大东方地区责任规划师团队的职能，助力东方枢纽国际开放门户建设迈入高质量发展新阶段。

2.筑梦东方，助力国际商务合作区链通全球

上海东方枢纽国际商务合作区的规划研究工作自2024年2月国务院批复《上海东方枢纽国际商务合作区建设总体方案》（简称《总体方案》）后有序推进。2024年3月至6月，上海市城市规划设计研究院围绕国际商务合作区的功能体系、空间品质和支撑保障开展专题研究，形成内参专报提交市政府。随后在6月至9月，Skidmore, Owings & Merrill、上海市城市规划设计研究院与戴德梁行房地产咨询（上海）有限公司组成设计联合体（简称“上规院联合体团队”）参与国际商务合作区国际方案征集，以“遇见东方，共赴未来”为主题的设计方案，突出“无限可能的创新沙盒、包容一切的空间容器”等理念，在竞标中脱颖而出并获得方案深化权。2024年11月，上海市城市规划设计研究院牵头同济大学建筑设计研究院、上海市园林设计研究总院、上海市政工程设计研究总院及波菲建筑事务所启动空间方案深化汇总工作，同时中国城市规划设计研究院上海分院牵头海科中心开展功能策划深化工作。2025年1月，上海市城市规划设计研究院启动编制国际商务合作区控制性详细规划，根据相关要求进一步核准国际商务合作区的范围，助力功能和空间方案落地。该规划于3月完成公示，并已于4月获上海市人民政府正式批复。

图2：上海东方枢纽国际商务合作区控制性详细规划批复

02从特殊功能经济区到制度型开放新高地，聚焦“规则迭代”应对机遇挑战

东方枢纽国际商务合作区作为国家继经开区、高新区、自贸区后设立的特殊功能经济区，不是国内现有特殊区域的简单复制，而是通过借鉴、集成和创新国内外各类区域功能，打造国家战略的集成式创新载体，助力国家在危机中育先机、于变局中开新局。因此，如何理解国际商务合作区“人的跨境流动最大便利”+“对标国际最高标准规则”的核心制度优势，深刻理解其当下及未来所面临的挑战，是破题的关键所在。

1.代表中国参与全球治理的制度型开放新高地

在制度创新方面，国际商务合作区对标全球最高标准经贸规则，通过“境内关外”的特殊监管模式，能有效降低跨境贸易成本，吸引全球供应链关键环节和亚太总部集聚，缓解供应链政治化风险。但深度开放需要建立广泛的国际信任，为此应引入国际仲裁、法律、会计等专业服务机构，构建透明化的治理体系，运用技术手段实现精准风险防控，通过制度创新平衡开放与安全。

2.链入全球航空枢纽体系的要素流量转换器

在要素集聚方面，国际商务合作区依托东方枢纽区位优势，坐拥超级“流量”。2024年浦东机场旅客吞吐量达7679万人次（出入境旅客占比约40%，中转率15.7%），2035年将扩容至1.3亿人次，叠加上海东站6000的万年客流量和30天全球免签政策，开放度将进一步提升。但需关注两大挑战：一是我国已与157国互免签证，政策比较优势可能减弱；二是2023年入境商务人士首选中国比例（38%）较2019年下降12个百分点。因此，如何重点培育具有不可替代性的核心功能，放大国际商务交流、跨境科创等特殊领域政策优势，让国际商务合作区强化目的地属性，发挥“流量转换器”作用，也是我们需要重点思考的问题。

3.破解重点领域“卡脖子”关键难题的开放创新平台

在创新突破维度，关键核心技术供给不足制约我国自主创新。集成电路领域，高端光刻机、EDA工具的国产化率不足5%；生物医药领域，MRI、CT设备的国产化率低于30%，三甲医院90%的ECMO依赖进口。研发转化方面，我国创新机构专利转化率仅15%—20%，显著低于国际先进水平。这源于关键技术的高复杂度特征，需通过创新联合体实施攻关。国际商务合作区境内关外的先天优势，有条件通过“保税研发+联合科创”模式，吸引跨国企业将研发环节留在中国。但如今关键技术已成为大国博弈的焦点，需防范被视为“技术转移通道”的风险。建议可通过建立“白名单”企业库、分阶段开放研发领域等政策创新，构建“技术防火墙”。

4.面临空间高效利用与近远期兼顾的双重挑战

在实施维度，在国际商务合作区0.88平方公里规划面积内，需通过立体复合开发来提供高品质商务空间，这对规划提出挑战。为达成2025年封闭验收、2028年功能完善、2030年全面建成的三阶段目标，须统筹东区“先行启动区”与西区“远期弹性储备”，协调公益性与经营性需求，注重内外联动并为远期拓展预留空间，将时间维度深度融入空间规划逻辑。

03从综保口岸到交往中心，立足三组关系破解开放密码

立足国际商务合作区核心优势与面临挑战，上规院联合体团队重点从开放与管控、效率与体验、近期与远期三组关系切入，以创新性思维和方法破解开放密码。

1.开放与管控

国际商务合作区作为全国首家全新特殊类型区域，是目前国际开放程度最高的区域之一，其功能不受制于现有政策环境，拥有极大探索空间。园区采用“一线放开、二线高效管住”的管理模式，在国际侧（“一线”）采用免签入境、30天停留可延期等政策，在国内侧（“二线”）通过封闭管理运行，对人流、物流、信息流和资金流实施精准管控，有效破解了外籍人员来华签证流程繁琐、停留时间受限等制约跨境商务效率的矛盾，但跨境人员与货物流动激增，也将导致走私、非法滞留等风险点增多，需在扩大开放的同时建立更精准的监管体系。

（1）无限可能的创新沙盒

为了更好地适应功能的前瞻性、灵活性与可变性，在方案征集阶段，上规院联合体团队创新性地引入“沙盒”这一计算机领域概念，其原意是指在一个封闭的虚拟环境测试新功能或代码，而不对真实系统造成破坏。旨在将国际商务合作区打造为可以为国家测压力、试制度的创新沙盒，让沙盒里一切皆有可能，且风险可控。在《总体方案》的基础上，进一步筛选细分领域，拓展功能内涵，在方案征集中提出构建“超链接”“试验场”和“强引力”三大功能模块，实现“链”全球资源、“试”创新前沿、“引”无限活力。

图3：功能体系技术框架

（2）超链接——开放互联的数字贸易岛

为衔接数字贸易新规则，围绕规则对接、壁垒突破、形态升级、争端解决4个环节，建议打造开放互联的数字贸易岛，形成国际数字贸易事件风向标。数字贸易规则对接方面，开展数字经济规则先行先试，重点对接CPTPP、DEPA等高标准数字贸易规则，在国际商务合作区内打造数字贸易领域的“达沃斯”，为国际高附加值产品展会和经贸类展会提供便利条件；吸引国际数据联盟、知识产权组织等机构总部入驻，强化全球数字治理规则话语权。数字贸易壁垒突破方面，依托国际商务合作区开展制度型开放压力测试，试点跨境数据交易所与离岸数据中心；针对电子支付、数据流动等非关税壁垒，建立与国际接轨的跨境数据流通负面清单。新型贸易形态升级方面，整合长三角新质产业基础，建设全球知识产权交易中心和高技术产品贸易平台；举办国际品牌展会及多国主题贸易体验消费中心，重点培育数字医疗、绿色能源等高附加值领域全球博览会。数字贸易争端解决方面，打造亚太地区一站式商贸服务平台，集聚国际知名风投、仲裁、调解组织以及法律、审计、会计等高端专业服务机构，为区内活动提供多样化的纠纷解决途径。

（3）试验场——前沿创新的全方位试验

聚焦最前沿的技术突破、最新潮的科技热点，围绕创新链条上的重要环节，建议打造一个未来产业和创新功能的先行先试“应用实验场”。试点探索关键技术联合科创，吸引更加高效的跨境联合创新力量，搭建跨境科研及联合科研平台，实现创新0—1的突破。开展跨境培训活动，提供数字贸易、知识产权、物联网、人工智能、大数据和网络空间安全等多个技术方向的专业培训、集中培训和培训扶持，实现创新1—10的迭代。建设知识产权跨境交易中心和产品标准认证中心，加强知识产权人才培养，助力知识产权服务向专业化和价值链高端延伸，实现创新10—∞的推广。

（4）强引力——无限精彩的世界级舞台

在方案中构建国际消费服务矩阵，从跨境医疗和体验式消费等方面强化国际商务合作区吸引力。在跨境医疗方面，鼓励境外资本投资开设医疗机构，通过与国际知名医疗机构合作，引进如基因、干细胞、医美、肿瘤等强项专科医生资源，推进药品和医疗器械进出口便利，为国内患者提供更加先进、个性化的医疗服务，促进医疗数据跨境流动。在体验式消费方面，引入国际首秀首演和交流活动，对国际演艺赛事实施器材进口关税减免、首演审批工作日减少等便利化措施，打造多业态文化交流与消费场景。研究进口食品、奢侈品等关税、增值税及消费税的减免政策，放宽外资持股比例，大力发展全球美食品鉴、艺术互动体验等高人气活动，形成城市新型消费打卡目的地。

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图4：功能内涵演绎

（5）无界畅达的战略接口

紧密围绕“最大化便利人的流动”目标，以“新质高效、共享集约、远近结合”为原则，加强多模式交通系统集成创新，提倡交通基础设施共用共享，保障境内外人员跨境交往便利，将国际商务合作区打造为无界畅达、开放便利的战略接口。

强化东方枢纽客流组织的门户功能。方案征集阶段，考虑依托东方枢纽上海东站、浦东国际机场的国际国内人员汇集优势，提出构建上海东站—浦东机场—国际商务合作区“空侧三边通道”，实现境内外人员“三边互通”的便利流动。一方面，境外持邀请函人员可通过空侧通道实现国际商务合作区与各航站楼的直接联系。另一方面，将上海东站打造成为国际商务合作区“第二门户”，实现“到上海东站就是到国际商务合作区”的愿景，满足多向客流进出组织需求。方案深化阶段，进一步细化空侧通道、轨道连接、空中连廊等，并在地区控规落实规划要素管控。同时，探索在航空模块植入国际商务合作区联检功能的可能性。

图5：三边互通模式示意图

（6）智慧无感的风险管控

在智慧管控方面，方案围绕“精准开放、风险可控”的目标，提出在人流、物流、企业运营三大领域构建差异化风险管理体系。人员管理方面，建议通过前置资格审查、多次往返签证动态管理及外籍执业人员资质备案政策机制，吸引高端人才的同时强化身份核验与在岗监管，降低非法滞留与职业合规风险。物流管理方面，可采用创新“白名单+智能通关”双轨机制，对科创物资、会展设备等实施分类分级检疫，既保障生物安全与关税合规，又提升高附加值货物通关效率。企业运营方面，可建立“负面清单+沙盒监管”模式，在医疗、数字贸易等敏感领域设定外资准入红线，同步开放法律仲裁国际化服务，形成“开放测试—风险预警—争议解决”的闭环；此外，通过数据跨境流动安全评估机制、知识产权资产减值税联动政策，确保数据流通的安全性和特殊税收优惠精准赋能实体研发。在无感封闭管理方面，围绕“从刚性隔离向柔性立体屏障”的目标，因地制宜结合植被、水系等自然景观形成天然绿植围网，结合建筑地下空间进行立体围网。

图6：风险管控概念示意图

图7：绿植围网示意图

图8：立体围网剖面示意图

2.效率与体验

国际商务合作区区别于传统城市中央商务区（CBD），其“境内关外”的特殊属性使其面临三重独特挑战：资源配置的高波动性、跨境协作的高即时性，以及全球人才争夺的高竞争性。在此背景下，空间的匹配设计应重点关注3个方面：如何以灵活弹性的空间设计，适应未来功能的不确定性？如何实现“零延迟”响应，将人在园区中的流动效率最大化？如何帮助国际化人才“零适应”入驻，满足他们对高品质交流交往的需求？

为此，国际商务合作区应当兼顾“速度”与“温度”，超越传统空间范式，成为“未来全球功能和交往的超级容器”，以高效包容的空间结构响应国际动态变化，以智慧便利的内部交通确保关键节点间的瞬时互联，以人性化、多元化的交往生态满足跨国企业与人才的多重期待。

（1）弹性包容的空间结构

方案征集阶段，提出“创新聚落+中央绿毯+活力纽带”的空间模式。弹性生长的“创新聚落”采用模块化网格系统，每个单元都是可重组的功能容器，形成一个有着无限可能的创新生态圈，伴随合作区发展不断演化。聚落中央是一个世界级的“中央绿毯”，它将成为区域的活力心脏，全年不间断上演全球顶级赛事、国际艺术巡演和前沿科技展览，形成永不落幕的展示窗口。同时，通过一条串联东西区的“活力纽带”穿越创新聚落和中央绿毯，这条纽带不仅是高效的通行廊道，更是激发偶然相遇的创新走廊，让人才、创意和资本在流动中碰撞出火花。

方案深化阶段，延续了方案征集中设计理念，以“功能优先—以流定形—节点塑造—功能组团”为逻辑，锚定重要功能节点，模拟客流货流动线，强化特色节点营造，形成差异化的功能组团，整体形成“一链七星”的空间结构。其中：“一链”契合客流主要动线的活动路径，满足交流交往及特色服务需求；“七星”为七处重要建筑及活动节点。

控规编制阶段，贯彻前期方案征集与深化阶段的核心理念，确保规划理念能够转化成法定依据真正落地见效。完整实现“一链”空中连廊体系，纳入空中连廊布局和基本宽度、空中平台、垂直慢行交通位置、公共通道、活力界面等要素；深化了“七星”特色空间引导，强化功能混合布局和弹性预留，塑造门户景观形象，提升区域辨识度和活力。此外，通过慢行系统、货运通道、东西联桥等要素控制引导，优化慢行系统，强化与周边地区交通设施的资源共享，实现多路径的便利进出。

图9：方案征集阶段总平面

图10：方案深化阶段总平面

图11：国际商务合作区效果图

（2）绿色脉动的交通网络

适应国际商务合作区集成式创新载体的定位，契合空间结构和用地布局特点，以“多层网络、人舒其行、物畅其流、智慧驱动”为核心理念，着力实现园区交通系统由平面流动向立体交互、由功能保障向价值创造的根本性转变，为国际商务合作区建设提供“效率可达、空间可享、科技可感”的创新交通样板，以高效率和高品质链接各类交往空间。

多层网络：构建高架、地面、地下多层次交通网络。跨线桥服务东西区车行联系，空中连廊串联建筑楼宇形成活力空间，相互衔接，高效联通。方案整合阶段，为保障园区内部客货组织连续环通，深化研究东西区“两桥一隧”联通方案，并引导工程方案论证，最终落实规划控制。

人舒其行：强化高品质、便捷舒适的出行体验，将完整街道和空中连廊进行有机链接，形成立体、连续、畅通的交通设施网络，满足区内客群的工作、休闲、健身和交往需求，提升园区街区活力。

物畅其流：构建“地面无人配送+地下货运环路”的物流系统。考虑在园区中引入高级别自动驾驶配送车辆，实现快递精准配送。远期考虑建设地下货运环路，兼容自动导引车、货车等，集成智能分拣、环境监测等功能模块，形成会展物资、生活保障、垃圾清运的闭环运输体系。

智慧驱动：通过智慧出行、自动驾驶等技术的先行先试，例如推广MaaS需求响应式自动驾驶小巴，重构地面交通组织模式，以环形动线为园区人员提供高品质的交通服务，并为新技术、新模式、新业态的应用场景提供场所。

图12：立体交通网络示意图

图13：灵活适应多元活动的完整街道断面

（3）无处不在的交往空间

为满足国内外人士长短期停留的商务和生活需求，在空间设计中，充分强调通过交往空间的最大化，促成人与人的交流。打造有温度的室外公共空间及基础设施，实现“推窗见绿、信步入园”。通过开放活力设施丰富国际化服务，营造“抬头见热闹，转身就能喝到咖啡”的魅力空间。设置有温度的服务设施，包含24小时综合运动场地、小型零售空间、智慧小巴及共享单车服务点等。建筑首层鼓励中小规模商业零售、餐饮、文化、社区服务等业态混合配置，打造咖啡、餐饮的“5分钟配置圈”。对于非交通性街道，沿街设置公共座椅及休憩节点。结合重要景观空间，营造演艺、会展、路演等沉浸式互动场景，探索开放空间的无限可能。在开敞空间内，通过灵活多变的演绎场景增强文化叙事；在花园空间内，应用交互设施，用声、光、触、嗅等多维刺激营造感官沉浸；在核心空间内，结合AR/VR、物联网进行人机互动。

图14：开放空间场景意向图

3.近期与远期

根据《总体方案》，国际商务合作区需满足“2025年先行启动区封闭验收”“2028年全域封闭运作，完成重点功能性基础设施建设”“2030年全面建成”的递进任务，兼顾东区“先行启动区”与西区“远期弹性储备”的公益性空间与经营性需求，同时也要注重园区内外部协同与联动，为远期空间拓展提供战略预留。因此，需要将“时间变量”深度嵌入空间发展逻辑，以精细化规划管控破解近远期目标的动态适配难题。

（1）底线约束的规划弹性

在整体空间发展策略上，控规编制通过“双定双保”稳定发展预期。“定骨架”旨在稳定区域的基础性空间结构，重点固化生态蓝绿空间网络与综合交通体系骨架。“定总量”旨在设定区域整体开发规模的上限，同时允许并鼓励地块功能的复合化配置。“保温度”着重通过精细化的城市设计引导与管控要素落实，提升城市温度。“保公益”核心在于保障公共利益的优先实现，明确要求优先确保各类公益性设施与市政基础设施的空间落位。

在地块层面的功能与规模管控上，控规编制中引入多维度的弹性发展政策。“导向明确”鼓励实施弹性、集约复合利用以及优先完善公共服务设施的规划导向。“主体统筹”允许同一开发主体对其名下不同地块的用地功能与建筑规模进行一定程度的统筹调配。“远期预留”对西区赋予了更大范围的各类建筑功能与规模的内部统筹弹性。“业态引导”通过C0政策1对商业、商办等经营性用地进行弹性引导。

图15：国际商务合作区效果图

（2）分期适配的弹性统筹

遵循“远近结合、分期实施”的原则，紧密衔接国际商务合作区分期开发计划，统筹安排各阶段联检设施、配套停车场，实现投资、效益、品质的综合平衡。客流进出方面，充分考虑旅客来源地差异性，在东区、西区各布局一处联检大楼；为服务长三角高铁旅客的便捷进出，东区预留一处联检设施。停车设施方面，规划结合国际商务合作区分期实施计划，在园区地下公共停车场的基础上，加强与上海东站、浦东机场综合保税区共享停车资源，引导公共停车设施的集约化配置。东西联通方面，为促进东、西片区的有机融合，配合西区建设适时启动“两桥一隧”，并根据不同阶段的客流动线，灵活调整内部智慧小巴运营线路。

图16：内部智慧小巴示意图

（3）持续生长的智慧蓝图

针对国际商务合作区内部空间布局，规划落实了“东实西虚”的差异化发展路径。东区作为近期建设与功能实现的重点区域，规划进一步细化开发建设管控要求与技术指引，为各项建设活动提供精确指导。西区着眼于长远发展潜力与未来适应性。在积极稳定现有空间结构骨架、保障核心公共空间和基础设施布局的基础上，强调预留充足的发展弹性。

针对外部区域协同，高度重视国际商务合作区与周边关键功能板块的远期协同发展。产业联动方面，加强与综合保税区的产业协作，促进高端消费、航空服务、健康医疗等产业链、供应链的深度融合。服务联动方面，强化与东方枢纽中心区在高端服务、商务配套等方面的功能协同，共享枢纽辐射效应。居住联动方面，促进与祝桥镇区在居住及生活配套服务方面的有效衔接，营造宜居宜业环境。

图17：区域协同关系图

结语

东方枢纽国际商务合作区先行启动区一期将于2025年投入运营，成为上海对外开放的新窗口和中国参与全球经济治理的重要平台。上海正以实际行动向世界宣示：中国开放的大门只会越开越大。

当一架架国际航班在这里起降，人们看到的不只是繁华的枢纽，更是一个大国推进高水平开放的坚定决心。跨境数据流动的规范探索、离岸贸易服务的便利化实践、国际标准的对接融合，在这片制度创新的试验场上，中国正为全球发展探索更多的可能性。它所承载的不仅是各类要素资源的高效流通，更是不同规则的对话协商、多元文化的交流互鉴。在这里，我们将不断书写遇见东方、共创未来的新篇章。

注：

1为满足城市功能拓展需求，允许在规划编制阶段，对商业服务业、商务办公用地叠加公共设施融合管理要求（C0）。规划实施中，在保持土地市场平稳、公共服务设施用地和建筑规模符合相关标准的基础上，相应地块用地性质可在商业服务业、商务办公、教育科研和文化、体育、医疗、养老等公共服务设施间进行转换或混合设置。

参考文献：

1.上海市城乡建设和交通发展研究院.《2024年年度上海综合交通发展分析报告》，2024。

2.工信部.《中国集成电路产业人才白皮书》,2025年。

3.国家卫健委.《高端医疗装备应用示范项目报告》,2022年。

4.新华社.《上海新设的这个国际商务合作区，独特之处何在？》,2024年2月29日。

声明：

国际商务合作区空间方案深化汇总及控规编制工作项目由上海市城市规划设计研究院牵头。

方案征集合作单位：Skidmore, Owings & Merrill，戴德梁行房地产咨询（上海）有限公司

空间方案深化汇总合作单位：同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司，上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，上海市园林设计研究总院有限公司，波菲建筑事务所

本文所涉规划思路、技术路线及相关结论，仅反映编写团队的专业研究成果，不具有政策文件效力，亦不作为地方行政管理依据，相关实际信息以官方发布为准。